Gestern stellten d|parts Dr. Götz Harald Frommholz und Timothy Tkins von regional | im | puls die ersten Ergebnisse des Projektes „Bürgerbeteiligung bei Naturkatastrophen – eine Studie zur Bürgerbeteiligung beim Sommerhochwasser 2013" im MMZ in Halle im Rahmen eines Pressefrühstücks vor.
Die Tischvorlage inklusive der stichpunktartigen Zusammenfassung der Ergebnisse können Sie hier herunterladen: DOWNLOAD

 In dieser Serie stellen wir regelmäßig wichtige Begriffe aus den Bereichen Hochwasserschutz und Hochwasservorsorge vor: Wissenswertes zur Einschätzung von Hochwassern, zum Wiederaufbau und zur Hochwasserhilfe. Heute geht es um das Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes des Jahres 2005: www.bmub.bund.de/N4395/

Hintergrund: Woher kommt das Gesetz?
Das Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes ist eine direkte Antwort der Bundesregierung auf das Elbehochwasser im August 2002. Die länderübergreifende Hochwasserkatastrophe mit 21 Todesopfern und Sachschäden in Höhe von mehreren Milliarden Euro hatte zur Folge, dass Bund, Länder und Kommunen über die bundesweite Regelung des Hochwasserschutzes verhandelten, der bis dahin in völlig unterschiedlich formulierten Landeswassergesetzen festgelegt war. Im Rahmen einer Konferenz zum vorbeugenden Hochwasserschutz im September 2002 wurde ein 5-Punkte-Programm beschlossen. Das Hochwasserschutzgesetz ist der Eckpfeiler dieses Programms und soll die Weichen stellen für einen bundesweit verbesserten Hochwasserschutz.

Inhalt: Was besagt das Gesetz?
Konkret ändert das Hochwasserschutzgesetz als Artikelgesetz bestehende Bundesvorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sowie weiterer Bundesgesetze. Mit dem Ziel, Flüssen mehr Raum zu geben und natürliche Rückhalteflächen für Hochwasser bereitzustellen, legt es fest, dass die Länder Überschwemmungsgebiete ausweisen, natürliche Auen und Retentionsflächen wiederherstellen und Neubaugebiete sowie den Ackerbau in diesen Bereichen beschränken. Außerdem sollen bestehende Hochwasserschutzpläne auf der Basis erstmalig formulierter länderübergreifender Flussgebiete überarbeitet werden. Zugunsten der Bürgerinnen und Bürger wird weiter festgelegt, dass die Länder und Kommunen über die Hochwasserschutzmaßnahmen informieren und Bürger in die Beschlussfindung integrieren.

Kompromiss: Wie kam das Gesetz zustande?
Ein vom zuständigen Referat des Bundesumweltministeriums vorgelegter Gesetzesentwurf wurde vor der Verabschiedung durch das Bundeskabinett im März 2004 intensiv von den betroffenen Bundesressorts, von Landesbeauftragten, Vertretern von Industrie-, Bauern- und Naturschutzverbänden diskutiert. Die Länder machten deutlich, dass sie die Gesetzgebung für nicht notwendig erachteten, während Industrie- und Bauernverbände die geplanten Beschränkungen im Bau und Landbau gegenüber den Naturschutzinteressen abzumildern versuchten. Im weiteren Vorgehen lehnte der Bundesrat eine Zustimmung zum Gesetzesentwurf ab und schaltete aufgrund massiver Bedenken zur grundsätzlichen Notwendigkeit und Umsetzbarkeit den Vermittlungsausschuss ein. Die daraus resultierenden Kompromissregelungen des im Frühjahr 2005 angenommenen Gesetzes entschärften entscheidende Passagen und Formulierungen, zum Beispiel zur Beschränkung des Siedlungs- und Ackerbaus in Überschwemmungsgebieten.

Signifikanz: Welchen Einfluss hat das Gesetz?
Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens gab es laut Bundesumweltministerium weitreichenden Zuspruch aus den Landeswasserbehörden, von Gemeinden sowie Bürgerinnen und Bürgern, die die klaren Regelungen zum Hochwasserschutz auf Bundesebene begrüßten. Experten bemängelten indes, dass die durch den Vermittlungsausschuss geschwächten Formulierungen des Gesetzes in der konkreten Praxis nicht die gewünschte Wirkung entfalten würden. Es fehle an Verbindlichkeiten für Länder und Kommunen, den gesetzlichen Handlungsauftrag tatsächlich fristgerecht umzusetzen, da diese bei Nichteinhaltung der Fristen, bspw. zur Ausweisung von Retentionsflächen, keine rechtlichen Konsequenzen zu fürchten hätten. Außerdem fehle es dem Gesetz an konkreten Handlungsanweisungen für Länder und Kommunen zur Umsetzung der Richtlinien. Dementsprechend schlussfolgerten nicht wenige Experten, dass eben dieses Zukurzkommen des Gesetzes mit dem Sommerhochwasser an der Elbe 2013 schmerzlich deutlich wurde: Die erneute Flut kam schlichtweg einige Jahre zu früh für das veränderte Gesetz.

Quellen:
Im Rahmen der Howafo Forschung durchgeführte Experteninterviews mit Experten des Hochwasserschutzes und der Verwaltung
Jekel, H. (2005). Das Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes. ZUR 2005, 393.
Kotulla, M. (2005). Das Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes. NVwZ 2006, 129.

In dieser Serie stellen wir regelmäßig wichtige Begriffe aus den Bereichen Hochwasserschutz und Hochwasservorsorge vor: wissenswertes zur Einschätzung von Hochwassern, zum Wiederaufbau und zur Hochwasserhilfe. Heute fangen wir mit der Jahrhundertflut oder dem HQ100 an:

Bedeutung: Was ist der HQ100
In von Hochwasser gefährdeten Gebieten erhält jede Fläche einen sogenannten HQ-Wert: 'H' für Hochwasser und 'Q' steht hierbei für den aus der Physik bekannten spezifischen Abflusswert einer Wassermenge. Aus dem HQ-Wert kann abgeleitet werden, wie häufig in einem bestimmten Zeitabschnitt mit einer schweren Flut zu rechnen ist. Bei einem HQ-Wert von 100 (HQ100) liegt die statistische Wahrscheinlichkeit einer schweren Flutkatastrophe bei einmal in 100 Jahren. Der über eine Periode von 100 Jahren höchste gemessene Pegelstand einer Flutkatastrophe bestimmt das Ausmaß der Hochwasserschutzmaßnahmen.

Signifikanz: Wozu der HQ100
Der HQ-Wert beeinflusst, welche Gebiete als Überschwemmungsgebiete deklariert werden. Außerdem richten sich Entscheidungen über die Ausweisung von Bauland und die konkreten Bebauungspläne nach dem HQ-Wert einer Region. So können zum Beispiel nur Flächen, die statistisch gesehen weniger als einmal in 100 Jahren von einer schweren Flut betroffen sind (HQ>100), als Bauland ausgewiesen werden. Auch baurechtliche Entscheidungen sind abhängig von den HQ-Werten.
Im Falle eines Hochwassers schütten Versicherungen nur aus, wenn die Flutschäden in Gebieten entstanden, die statistisch gesehen weniger als einmal in hundert Jahren (HQ>100) Opfer einer großen Flut werden.
Zuletzt richtet sich auch die Entscheidung über die Höhe der Deiche nach dem HQ-Wert. Sämtliche Deiche werden so errichtet, dass sie dem über eine Periode von hundert Jahren höchsten gemessenen Pegelstand standhalten können.

Politische Entscheidungen:
Die Landeshochwasserämter können die HQ-Werte ändern, wobei jedoch beachtet werden muss, dass eine solche Änderung für die betroffenen Kommunen und Länder sehr kostspielig sein kann, da mit einer Erhöhung der HQ-Werte die Erhöhung sämtlicher Deiche und anderer Hochwasserschutzinfrastruktur einhergehen muss. Da die Versicherungen die Zahlungen für Flutschäden vom HQ-Wert abhängig machen, kann das Herauf- oder Herabsetzen der HQ-Werte eine Veränderung der Versicherungslage der Anwohner herbeiführen.

Quelle:
Im Rahmen der Howafo Forschung durchgeführte Experteninterviews mit Experten des Hochwasserschutzes und der Verwaltung

Nirgendwo gab es im Juli 2013 soviele Google Suchanfragen nach Hochwasser wie in Sachsen-Anhalt. Dabei ganz vorne die Städte Bitterfeld-Wolfen, Halle und Magdeburg - wir sind also genau an den richtigen Orten unterwegs.

Nach der Theorie kommt bekanntlich die Praxis. Was also ist der nächste Schritt, wenn man in der Theorie jede Menge über Bürgerbeteiligung bei Naturkatastrophen weiß, aber wenig Erfahrung mit dem reellen Ablauf hat? Wir haben uns vorgenommen, den ersten Abschnitt unserer Forschungsreise mithilfe von Experteninterviews zurückzulegen.

Station 1: Experteninterviews

Experteninterviews werden oftmals als Methode angewandt, wenn es um die schnelle Sichtung einer breiten Informationslandschaft geht. So mancher Sozialwissenschaftler hat sie gar als „quick-and-dirty" Methode bezeichnet, da Experten als Gesprächspartner in relativ kurzer Zeit eine große Dichte an Informationen vermitteln können.
In unserem Fall ist Eile allerdings weniger ein Thema. Vielmehr wollen wir in dieser ersten Phase des #Howafo-Forschungsprojekts einen tiefen Einblick in die diversen Meinungen und Ereignisse rund um das Sommerhochwasser 2013 gewinnen. Bei guter Auswahl können Experten als Interviewpartner nicht nur viele besonders interessante und relevante Informationen in kurzer Zeit vermitteln, sondern diese auch in den richtigen Kontext setzen und ihre eigene Einschätzung dazu vermitteln. Diese Anhaltspunkte sollen uns helfen, einen Einstieg in das komplexe Thema ‚Sommerhochwasser 2013' zu finden.

Wie wird man zum Experten?

Zum Experten wird man für einen Sozialforscher indem man besonderes Wissen über eine nicht-alltägliche Situation hat. Das kann Wissen über die speziellen Ereignisse des Sommerhochwassers 2013, über den Katastrophenschutz im Allgemeinen, den Wiederaufbau nach Naturkatastrophen oder den Umgang mit Bürgermeinungen sein. Im Rahmen des Sommerhochwassers 2013 gibt es eine Vielzahl von Experten jedweder Art. Schließlich sind auch betroffene Bürger selbst Experten zum Thema Bürgerbeteiligung – aus ihrer eigenen Perspektive.
Wir haben zwei unterschiedliche Gruppen von Experten definiert:

1. Administrativ tätige Experten (z.B. Verwaltungsangestellte, Katastrophenschützer, Vertreter von Hilfsorganisationen oder Interessensverbänden, aber auch hauptamtliche Politiker wie Landräte, Oberbürgermeister, Ministerialbeamte)

2. Bürgerrechtlich engagierte Experten (z.B. Bürgervertreter wie ehrenamtliche Ortsteil-Bürgermeister, Gründer und Leiter von Bürgerinitiativen, betroffene Bürger)

Gespräche mit Experten

In unseren Gesprächen mit genau den Menschen, die beim Sommerhochwasser 2013 in administrativer oder politischer Funktion, als Initiativnehmer auf Bürgerseite oder als betroffener Bürger dabei waren, stellen wir offene Fragen anhand eines Leitfadens. Die im Vorfeld sorgfältig erarbeiteten Themenkomplexe des Leitfadens sollen uns helfen, im offenen Gespräch mit dem Experten oder der Expertin die richtigen Fragen zu stellen, bei Bedarf noch einmal nachbohren zu können, und so mehr über die Einschätzungen unserer Gesprächspartner zu erfahren. Wichtig ist uns auch, einen Eindruck der Sprachwahl beim Gespräch über die Katastrophe gewinnen. In unseren Experteninterviews sind wir Interviewer also meistens ziemlich still – ein Großteil der 45 bis 60-minütigen Redezeit ist für den Experten reserviert.

Ergebnisse von Experteninterviews

Wie bei anderen qualitativen Methoden kann die Auswertung von Experteninterviews in vielerlei Hinsicht angegangen werden. Welchen Ansatz man auch wählt, am wichtigsten ist bei allem das Stichwort ‚Triangulation': Das heißt, dass mögliche Insights und Schlussfolgerungen so lange im Forschungsteam und zwischen den verschiedenen Interviewern oder Auswertern abgeglichen werden, bis sich ein robustes Bild ergibt, welches man aus verschiedenen Quellen belegen kann.
Mit solchen validen Insights möchten wir bis zum Ende dieser ersten Forschungsphase einen Überblick über die Ereignisse während des Sommerhochwassers 2013 gewinnen und die Vielzahl von verschiedenen Meinungen zu Bürgerbeteiligung in diesem Kontext einfangen. Vielleicht ergeben sich darüberhinaus ja auch neue Themen und Anregungen für die Forschungsagenda, die in der Theorie bisher nicht auftauchten?

Aufgrund der aktuellen Hochwassersituation auf dem Balkan möchten wir auf unserem Forschungsblog einen Beitrag von Jan Liebnitzky empfehlen, der sich mit dem desaströsen Krisenmanagement der Verantwortlichen und mit der Initiative der Zivilgesellschaft auseinandersetzt.

Hier geht es zum Beitrag: http://dpartblog.wordpress.com/2014/06/16/die-flut-hat-die-grenzen-nicht-weggeschwemmt-oder-doch/

3. Bürgereinbindung in Prävention und Wiederaufbau

Kurzfristig müssen die Schäden schnellstmöglich und unbürokratisch beseitigt werden. Dieser Effekt wird verstärkt, wenn sich die Naturkatastrophe zufällig in einem Wahljahr ereignet, wie beispielsweise die Hochwasser der Jahre 2002 und 2013. Nimmt der Alltag nach Beseitigung der schwersten Schäden erstmal wieder seinen Gang, rückt die Frage der Prävention in den Fokus. Während also betroffene Bürger in ihren Alltag zurückkehren, beschäftigen sich Verwaltungen und Kommunen mit den Lehren der Katastrophe und erarbeiten Vorschläge zur Prävention. Die Bürger sind hier erstmal nicht direkt gefragt, können jedoch in Form von Bürgerinitiativen Einfluss auf dieses Prozess nehmen. Auf Seiten der Verwaltung ist hierbei das Bewusstsein dafür, dass Prävention ein Prozess ist, der Verwaltung und Bürger gleichermaßen betrifft, sehr wichtig. Je umfassender die Öffentlichkeit über die Notwendigkeit präventiver Maßnahmen informiert ist, umso höher ist das Vertrauen in die Behörden. Mehr Vertrauen in die Behörden ist auch mit einem Gefühl größerer Kontrolle über die von der Umwelt ausgehenden Gefahren verbunden (Paton 2007, Lalwani/ Duval 2000). Kommunikation einerseits und das dadurch entstehende Vertrauen andererseits sind also wichtige Eckpfeiler einer erfolgreichen Präventionskampagne.

4. Naturkatastrophen und politische Beteiligung

Politische Beteiligungsprozesse als Reaktion auf Naturkatastrophen haben normalerweise zwei Ursprünge. Sind die Bürger unzufrieden mit dem Katastrophenmanagement der Verwaltungen und/ oder der Politik gründen sich aus Wut und Hilflosigkeit spontan Bürgerbewegungen. Es kann aber durchaus auch im Interesse der Verwaltung/ Politik sein, partizipatorische Prozesse selbst anzuschieben. Kweit und Kweit (2004) zeigen, dass Bürgereinbindung in die Entscheidungen rund um das Krisenmanagement zwar zeitaufwändig und kurzfristig komplexer ist, aber langfristig für eine signifikant höhere Zufriedenheit der Betroffenen mit dem Krisenmanagement sorgt. Auf diese Weise werden Kommunikationskanäle zwischen Politik/ Verwaltung und Betroffenen geschaffen, die langfristig ein Klima für konstruktiven Austausch und Zusammenarbeit schaffen. Die oftmals als Reaktion auf inadäquates Krisenmanagement entstehende antagonistische Einstellung kann so vermieden werden. Aus der Sicht der Politik/ Verwaltung ist es also besser, von vorneherein Betroffene in das Krisenmanagement aktiv einzubinden. Geschieht dies nicht, sollte aus Wut und Hilflosigkeit gegründeten Bürgerinitiativen aber unbedingt ein Gehör gegeben werden, um die Basis für besseres Krisenmanagement in der Zukunft zu legen.
Nicht zuletzt stellt die zunehmende Individualisierung der Gesellschaft den Staat vor große Probleme. Gemeinschaftlicher Zusammenhalt ist nicht überall eine Selbstverständlichkeit (Twigg 1999, Furedi 2007). Der einzelne verlässt sich häufig mehr auf den Staat als Helfer in Not, als auf Nachbarn. In Zeiten klammer öffentlicher Kassen, können die Erwartungen an das öffentliche Krisenmanagement nicht immer voll erfüllt werden, was wiederum zu Unzufriedenheit führen kann. Auch vor diesem Hintergrund sollten Politik und Verwaltungen engagierte Bürger in Prävention und Krisenmanagement einbinden.

#HoWaFo hat es sich zum Ziel gesetzt, die verschiedenen Perspektiven zu dokumentieren. Wir möchten nicht mit erhobenem Zeigefinger auf Fehler hinweisen, sondern das Potential für eine effektivere Einbindung aller vorhandenen Ressourcen aufzeigen. Denn die Theorie sagt uns ganz klar: Nur wo Bürger und Politik/ Verwaltung sich auf Augenhöhe treffen, können die Umweltkatastrophen der Zukunft auch für alle Seiten zufriedenstellend gemeistert werden.

Quellen
Furedi, F. (2007): From the Narrative of the Blitz to the Rhetoric of Vulnerability. Cultural Sociology 1(2): pp. 235-254.
Kweit, M.G. & R.W. Kweit (2004): Citizen Participation and Citizen Evaluation in Disaster Recovery. American Review of Public Administration 34(4), pp. 354-373.
Lalwani, N. & T. Shelley Duval (2000): The Moderating Effects of Cognitive Appraisal Processes on Self-Attribution of Responsibility. Journal of Applied Social Psychology 30(11), pp. 2233-2245.
Paton, D. (2007): Preparing for Natural Hazards: The Role of Community Trust. Disaster Prevention and Management 16(3), pp. 370-379.
Twigg J. & C. Benson (1999), NGO Natural Disaster Mitigation and Preparedness Projects: An Assessment and Way Forward (London: British Red Cross Society).

Die Forschung zum Thema Naturkatastrophen, Politik und Bürgerbeteiligung kann unter folgenden 4 Überschriften zusammengefasst werden. Dieser Beitrag befasst sich mit den ersten zwei Punkten. Punkte drei und vier werden in Teil 2 behandelt:

1. Naturkatastrophen als Katalysator für politische Veränderungen
2. Naturkatastrophen und gesellschaftlicher Zusammenhalt
3. Bürgereinbindung in Prävention und Wiederaufbau
4. Naturkatastrophen und politische Beteiligung

Schon aus diesen kurzen Überschriften geht hervor, dass ein Projekt wie #Howafo eine Vielzahl von Perspektiven einbeziehen muss, unter Anderem die betroffener Bürger, Politiker und von Mitarbeitern aus Verwaltung und Kommunen. Punkt 1 geht auf die Politikerperspektive ein und analysiert wie Politiker Naturkatastrophen für wegweisende Gesetzesinitiativen im Bereich Umweltschutz nutzen können. Auf der Bürgerseite wird durch die Naturkatastrophe der Zusammenhalt gestärkt, was sich langfristig in mehr ehrenamtlichem und freiwilligem Engagement bemerkbar macht (Punkt 2). Kommunen und Verwaltungen haben ein Interesse an der Umsetzung präventiver Maßnahmen, allerdings hängt deren Erfolg nicht nur von der Qualität der Pläne ab (Punkt 3). Und zuletzt können Naturkatastrophen auch ein neues Bewusstsein für die Wichtigkeit aktiver Bürgerbeteiligung in der Politik schaffen, was unter Punkt 4 genauer untersucht wird.

1. Naturkatastrophen als Katalysator für politische Veränderungen
Forschung in diesem Bereich beruht oftmals auf der Annahme, dass Naturkatastrophen eine besonders günstige Gelegenheit für die Umsetzung neuer Gesetzgebung im Bereich Natur- und Umweltschutz darstellen (Kingdon 1995, Henstra and McBean 2005, Birkman 2008). Eine für die von Naturkatastrophen ausgehenden Gefahren stark sensibilisierte Öffentlichkeit ist gewillt auch kostspielige Veränderungen in Kauf zu nehmen, solange so das Risiko einer erneuten Katastrophe gemindert wird. Es kommt deshalb nicht von ungefähr, dass Angela Merkel den Vorstoß zur Abschaltung sämtlicher deutscher Atomkraftwerke direkt nach der Fukushima Reaktorkatastrophe in die Debatte brachte. Die Wahl des Zeitpunkts war in vielerlei Hinsicht vorteilhaft: Zum einen blieb für die Interessensverbände kaum Zeit eine öffentliche Gegenkampagne zu organisieren, zum anderen spielten die Kosten der Energiewende zu diesem Zeitpunkt eine nur untergeordnete Rolle, da in der Debatte Umwelt- und Sicherheitsaspekte dominierten. Ob die Naturkatastrophe also vor der Haustür stattfindet oder mehrere tausend Kilometer entfernt, spielt für die erfolgreiche Umsetzung einer Gesetzesinitiative zunächst keine Rolle. Was zählt, ist die öffentliche Sensibilisierung für die Gefahr an sich.

2. Naturkatastrophen und gesellschaftlicher Zusammenhalt
Während und direkt nach Naturkatastrophen rückt die betroffene Region in vielerlei Hinsicht zusammen. Sei es in der Gewährung von Unterschlupf für Menschen, die alles verloren haben, oder als Helfer bei der Sicherung von Gebäuden und ganzen Ortschaften mit Sandsäcken. Dieser Geist sich freiwillig einzubringen dauert oft auch nach der direkten Bewältigung der Naturkatastrophe an. Nach dem Kobe Erdbeben wurde zum Beispiel ein langfristiger Anstieg von freiwilligem Engagement verzeichnet (Shaw and Goda 2004, Yamamura 2013). Dieses Engagement umfasste sowohl neu gegründete Bürgerinitiativen als auch Tätigkeiten in etablierten karitativen Organisationen (Yamamura 2013). Im Zuge des 2002 Hochwassers in Sachsen-Anhalt stieg die Zahl der an Frühwarnnetzwerken beteiligten Bürger signifikant an (Kreibich et al 2004).

Quellen:

Birkman, J./Buckle, P./ Jaeger, J. et al (2008): Extreme events and disasters: a window of opportunity for change? Analysis of organizational, institutional and political changes, formal and informal responses after mega-disasters. Nat Hazards.
Henstra, D./McBean, G. (2004): The Role of Government in Services for Natural Disaster Mitigation. Working Paper: Institute for Catastrophic Loss Reduction.
Kreibich, H./Thieken, A.H./Petrow, Th. Et al (2005): Flood loss reduction of private households due to buildidng precautionary measures-lessons learned from the Elbe Flood in August 2002. Natural Hazards and Earth System Sciences (5):117-126
Shaw, R./Goda, K. (2004): From Disaster to Sustainable Civil Society: The Kobe Experience. Disasters 28(1):16-40.
Yamamuram E. (2013): Natural Disasters and Participation in Volunteer Activities: A Case Study of the Great Hanshin-Awaji Earthquake. Annals of Public and Cooperative Economics 84(1):103-117.